农业现代化需要适度经营规模并控制农地成本，这曾经是法国面临的突出问题。为此，法国从1962年起把先买权作为一个政策工具，实施农地先买权制度，用于管控农地市场流转交易的对象及价格、为实施国家战略服务，在操作上由国家对先买权的内容和实施进行法律规定、给国家专门设立的特殊企业赋权并加强其规范运行。这种做法是法国独创，对我国在新发展阶段深化改革发展具有参考价值。
　　20世纪60年代初，法国尚未实现农业现代化，传统农民逐步走向“终结”。当时法国农村实行小农土地私有制，农地经营缺乏适度规模，农业发展滞后，不适应时代变化需要，国家确立了改善农业结构、帮助青年农民安置、加快农业现代化的发展战略。1960年，法国议会为此专门制定《农业发展方向法》（the Agricultural Orientation Law），其立法总目的是建立农业和其他经济活动的同等地位，具体包括：（1）增加农业对法国经济和国民生活的贡献和促进国家农业贸易平衡，综合考虑农业需求的增长、乡村自然职业及其在社区和“欧洲共同体”的地位以及给予不发达国家的援助等；（2）让农业平等享有扩大消除个体收入不平等根源的好处，使农场主和农业劳动者的社会地位与其他职业一样；（3）让农业和更多的家庭农场处于可补偿其自然灾害和经济损失的地位，与经济的其他部门一样；等等。可是，在这一战略举措实施过程中，法国农地价格大幅上涨并出现投机，影响到农业现代化。从1962年起，法国把先买权作为一个政策工具使用，建立农地先买权制度，规范其运行，发挥其独特作用。实施这一制度后，不改变农地市场的真实供求关系，但推进了农地向新一代农民流转并达到适度经营规模，对农地交易价格上涨进行了控制，使法国农地成本低于周边国家，加快了法国农业现代化，提升了法国农业的国际竞争力。
　　第一，针对农地市场特殊性，由国家为管控农地市场流转的对象及价格、改善农业结构等而依法创设农地先买权制度。
　　在法国农业现代化过程中，其农业政策有三个支柱：市场政策、农业结构政策和农业支持保护政策。农地先买权制度兼有市场政策和结构政策的性质。因为其农地市场具有特殊性，不仅农地作为生产要素，其交易价格有传导性，地价水平关系重大，而且在正常情况下交易双方不对称，存在农民代际差异和土地结构差异：提供土地的多为传统农民，其土地常常地块分散、面积小和配套设施不完善等，而需要土地的为新一代农民，要求地块集中、适度规模和设施配套等，二者的资源配置利用方式和所需要解决的问题不同。
　　第二次世界大战结束后，法国工业化、城市化快速发展，但农业现代化存在弱项，“农业产量低，农产品仍需进口，土地分散，机械化比重不高”。其重要原因是“法国大革命”后执政当局实行的小农土地私有制，农地经营规模较小且使用分散，而长期以来农地市场的自发流转也并未能解决这个问题。1960年，为了扶持农业发展、改善农业结构、培育新农民、实现农业现代化，法国议会专门立法，并设立“法国土地利用和农村安置公司”（SAFER），主要从事农地整治和中介服务。但随着“欧洲共同体”开始实施共同农业政策，出现市场投机，法国农地价格大幅上涨。1962年，法国议会对1960年农业发展方向法进行修改，给SAFER赋予为改善农业结构、控制土地投机等享有农地先买权，由此创设农地先买权制度。这一制度实施后效果较好，先买权的种类也逐步扩大。从1999年起，SAFER被依法赋予为保护环境生态具有先买权，从此在城市建设中也发挥了作用。
　　第二，农地先买权是有限特权，既有严格而规范的前提条件，也有政府部门及相关机构的动态审批及否决机制。
　　在法国农地先买权制度实施中，这种先买权是一种特权。在该权利使用时，不仅农地卖家与其原拟定买家的交易协议将中止，由SAFER自己作为农地的一个买家买下来，然后再销售给自己选择的农民，而且农地交易价格也可能会调整及进行价格审查，具体由SAFER决定并报批，如存在价格争议时还有可能提交法院裁定。因此，该权利既制约农地买家的交易自由和交易安全，也关系农地卖家的切身利益和交易效率，还调节农地价格水平及变化趋势。
　　但这种权利的行使也是有限的，针对有限范围的农地、为履行特定的公共利益职能、把先买和预售连接起来、必须办理相关程序、按照规定报批同意后才可实施。一是该权利的使用依法依规并接受监督。主要法律为1960年法国农业发展方向法和1962年该法修正案。二是该权利的使用有严格而规范的前提条件及运行流程，也就是SAFER从办理农地交易手续的公证人及律师获得交易通知信息时启动运行。在权利的行使中，应遵循动机合理、公开透明、行为依法的原则，每一个方案都能提出使用这项权利的合理理由，必须符合公共利益。三是该权利的使用有政府部门及相关机构的动态审批和否决机制。在权利的行使中，对每一个方案都必须按规定程序办理审批，再由政府部门及相关机构审批同意后才能实施。四是该权利的实际使用不是越多越好，而是必要且适当。
　　在实践中，20世纪60年代实际使用该权利的交易较多，近年来实际使用量已较少。如2017年SAFER购买了9.8万公顷的土地（含建筑物，主要是农用），其中采用先买权方式的不到10%。但行使该权利仍是重要的，它对整个农地市场特别是其他交易主体有控制力，可推动建立良好稳定的市场流转秩序。由于实行农地先买权制度，使SAFER实际上全面掌握了关于农地市场供求及实际交易的详细信息，推动建成了完整准确的全国农地市场价格及相关信息的公共数据平台并实现社会共享，引导了农地流转，降低了社会交易费用，推进了土地资源优化配置。有多项研究认可，SAFER的运作对推动法国农地经营规模的适度扩大、控制土地价格、保护农地资源和促进新一代农民成长是有帮助的。
　　第三，农地先买权赋予特殊企业，着力建设国家控制、非营利性、有效率的政策性公司。
　　在法国农地先买权制度实施中，这种先买权的实施主体是SAFER。这是一家有限公司，由国家依法创立但国家并不提供补贴，实行独立核算和自负盈亏，也是具有非营利性的特殊企业，其业务由议会和法国法律公开特许、具有公共利益职能。该公司既有区域性机构（都是独立实体），也有全国性机构，还有海外办公室。每个地方公司在经营管理上由一个多种不同类型的股东组成的主任董事会负责，董事长和总经理的任命需要向政府报批同意。公司的长期发展计划、每一个先买权项目和每一个超过7.5万欧元的土地购买项目，也需要向政府报批同意。不仅如此，政府对公司的每一个土地销售项目都有否决权，有权参加公司的主任董事会和对公司活动进行审查。
　　SAFER的业务经营是非营利性和有效率的。非营利性表现在公司不向其股东分红分利，作为公司股东是没有利润分配的，当公司经营有利润时主要是用于发展业务和改善员工福利；同时，公司经营也不以利润最大化为目标，在出售其控制的土地时不是选择出价最高的农民，而是选择最合适的农民，最合适的标准依据法律要求、公共利益标准和有意购买农民的具体情况等综合确定。有效率表现在公司的业务经营是有偿服务、正常收费，加强成本控制和经济核算，通过组织青年农民培训、建设技术委员会、改进管理服务和提高质量效率等，业务不断发展壮大，在财务上实现平衡。相比其他土地卖家，农民从SAFER联系购买土地，不仅在交易上比较安全，而且在价格上也可能获得好处，当然这也需要提前递交申购意向并参加排队。由于这一申购意向登记及排队系统的建立，也使SAFER提前掌握农地市场的需求信息，保证了该公司能把先买与预售连接起来，可较好地组织实施每一个农地先买权干预交易的具体方案。
　　我国的耕地流转与法国农地买卖有本质上的不同，加上人多地少的基本国情农情，不能简单套用法国的模式。可以借鉴法国对农民耕地流转的对象及价格进行管控的做法，探索创设在市场经济体制下对耕地流转进行科学干预并进行管理配套和规范权利的政策措施，建设培育能承担好农地整理、流转及中介服务和在经济上独立运行、自负盈亏的政策性农业经营公司，推进农业经营主体结构优化和效率提升。
　　（《中国经济时报》2025-06-24，国务院发展研究中心农村经济研究部二级巡视员、研究员 秦中春）