核心观点
　　第一，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。第二，巩固和完善农村基本经营制度。第三，健全同宏观政策与区域发展高效衔接的土地管理制度。
　　 
　　土地制度是一个国家最为重要的生产关系安排，是一切制度中最为基础的制度。党的二十届三中全会提出深化土地制度改革，将其作为完善城乡融合发展体制机制的重要内容。
　　二战后至今，日本稳慎有序推进土地制度改革，为农业现代化和城乡融合发展提供了重要支撑，相关经验可供我国借鉴参考。同时，日本改革过程中也存在土地调控滞后、农村“过疏化”与城市“过密化”、耕地“非农化”“非粮化”等问题，我国须有效防范化解各类潜在风险，提升高质量发展的土地保障效能。
　　日本土地制度改革的演变历程
　　在经济高速及中高速增长时期，实施以支撑农业现代化、工业化和城镇化为目标的土地制度改革。1950年，日本颁布《国土综合开发法》，据此建立起国家、广域、都道府县、特定区域四级国土开发规划体系，旨在优化产业用地布局。20世纪60年代以后，日本每隔7—10年编制一轮国土综合开发规划，前两轮规划重点在于据点式开发和大型项目开发，在经济维持中高速稳定增长的背景下，第三轮规划转向注重改善人居环境。1974年，日本颁布《国土利用规划法》，要求编制国家、都道府县和市町村三级国土利用规划，以及都道府县层面的土地利用基本规划，并制定了土地交易管制制度。为扩大农业经营规模，1962年，日本修改《农地法》，放宽农户占地面积限制，允许农户更自由地流转农地和农业生产法人取得农地。同年，日本还修改《农协法》，创设农地信托制度，赋予农协作为受托方的法定地位。20世纪70年代以后，日本农地制度改革方向由鼓励所有权流转变为鼓励经营权流转。1980年，日本颁布《农地利用促进法》，允许农户在市町村政府推动下自由缔结和解除农地租赁合同，不受《农地法》制约，合同到期后农地自动归还原主。
　　在泡沫经济时期，实施以抑制地价过快上涨为目标的土地制度改革。面对东京都市圈人口和资源过度集聚、地方产业经济和就业收缩的局面，日本第四轮国土综合开发规划重在构建多极化、分散型国土开发格局，提出打造“全国1日交通圈”。在地价飙升的背景下，1989年，日本颁布《土地基本法》，明确了土地利用的四条基本原则，即公共福利优先、合理和有计划地利用、抑制投机交易、开发利益与责任对等。在1991年出台的《综合土地政策推进纲要》中，日本进一步提出打破“土地神话”、实现适当的地价水平、确保土地合理利用三大目标。同年，日本实施土地税制改革，按0.3%的税率对持有土地的法人和个人征收地价税，并强化持有土地转让所得税和特别土地保有所得税。
　　在经济长期低迷时期，实施以释放土地利用潜力为目标的土地制度改革。泡沫经济崩溃后，由于地价迅速下跌，日本逐步转向刚柔并济的土地调控，陆续出台了《新综合土地政策推进纲要》《关于土地政策的再构筑》《土地政策的中长期构想》，旨在推进土地要素市场化配置。日本第五轮至第八轮国土综合开发规划（第六轮开始更名为国土形成规划）加大了对地方自主规划建设的支持，倡导多主体共同参与，发展广域地方生活圈，同时推动三大都市圈一体化。随着人口增速放缓乃至出现负增长，土地权属不明问题日益突出，为盘活存量闲置土地，日本于1999年和2020年两次修改《土地基本法》，对土地所有者管理土地的义务和各级政府开展地籍调查的义务作出规定，并专门制定《所有者不明土地法》。经由都道府县知事裁定，日本各市町村政府、企业、非营利组织等主体可将权属不明的土地用于建设公园、直销店、可再生能源发电设施等项目，最长使用期限为20年。为推动农地向新型农业经营主体集中，日本逐步提高对新型农业经营主体的补助标准，降低农业规模经营的土地成本，并通过修改《农地法》，取消对一般法人进入农业的限制，将其农地最长租赁期限由20年延长至50年。此外，日本还颁布了《推进农地中介管理事业法》，允许各都道府县政府成立农地中介管理机构，承担“农地银行”的角色。该机构在对农地进行平整改良的基础上，可绕过农地转出方，优先将成片的农地租给符合政策需求的规模经营者。
　　日本土地制度的特点及存在的问题
　　日本土地制度重视发挥国土空间规划的引领作用。日本将国土空间规划体系与国家经济政策紧密联系起来，根据不同阶段、不同地区的发展需求设定规划目标，为国土空间用途管制提供依据，从而顺利推动了国土空间开发保护格局的优化和资源利用效率的提升。这一体系纵向上囊括国家、广域、都道府县、市町村四个行政层级，横向上涵盖国土形成规划、国土利用规划、土地利用基本规划三类规划。首先，国家和广域层面的国土形成规划重在对国土开发保护方向进行综合性、长期性战略部署，国家层面的国土利用规划重在设定全国和各地区不同用地类型的规模目标，并明确具体举措。其次，都道府县既要基于全国国土利用规划以及土地利用审查会、市町村长的意见，制定本地区国土利用规划，还要基于全国和本地区国土利用规划以及合议机关、国土交通大臣、市町村长的意见，制定土地利用基本规划，明确不同类型土地的调整方向和管制要求。再次，市町村在制定本地区国土利用规划的同时，还可依据《城市规划法》编制专项规划。
　　同时，农村土地制度改革是土地政策调整的重要方面。日本早在1961年颁布的《农业基本法》中便提出了扩大农业经营规模的目标，其农村土地制度改革的推进始终围绕这条主线，由此成功缩小了城乡收入差距。一是放宽农地租赁限制。鉴于法人经营具有高效率、可持续等优势，日本将其作为家庭经营的补充，逐步放宽公司法人租赁农地的限制。二是实施土地改良。战后日本出台《土地改良法》，依托土地综合整治和基础设施建设，使土地尽可能地规整化和均质化，并在引导土地互换归并的过程中，扩大地块规模。国家补贴比例高达1/2—2/3，其余成本由地方政府和农户共同承担。三是发展政府主导下的农地流转中介服务组织。四是对农地流转进行奖补。日本自1971年开始实施农民年金基金制度，向在65岁前出租农地的农民发放“经营权转让年金”，以引导农地向青年农民转移。此外，日本农地中介管理事业采取多样化补贴形式，既向退休农民、农地继承人和协助农地流转者发放补贴，也向推动农地成片出租的市町村和及时转出农地的中介管理机构发放补贴。
　　但是，日本土地制度仍存在较大问题。第一，土地调控滞后。日本1991年土地税制改革失败，在资产泡沫已开始破裂的情况下，紧缩性土地调控的实施使地价下跌势头加剧，日本地产市场自此步入长达20余年的低谷期。日本《土地基本法》将抑制投机交易作为土地利用的一大基本原则，有在当时时代背景下的合理性，但地价税直到1992年才开始征收，错失了土地调控的窗口机遇。此后，日本逐步实施以减税为重点的土地税制改革，先是1996年将地价税税率减半，1998年和2003年又分别停征地价税和特别土地保有税。这一纠偏仍显迟缓，加之泡沫经济崩溃后日本政府处理不良债权不彻底，缺乏更为积极和有力度的土地调控，最终难挽地产市场颓势。
　　第二，农村“过疏化”与城市“过密化”问题同时存在。日本三大都市圈集中了全国约一半人口，其中东京都市圈人口甚至多于大阪都市圈和名古屋都市圈人口之和。尽管多年来日本试图通过完善国土空间规划助推区域协调发展，但农村“过疏化”与城市“过密化”问题却愈演愈烈，原因主要有三点：一是地方具有较大的规划自主权，各层级规划之间衔接不够顺畅；二是地方振兴主要依靠中央财政，地方自身未形成独特竞争优势；三是大城市与地方中小城市及农村间基础设施、公共服务等布局明显不均，后者难以吸引大城市居民定居。近年来，日本政府提出“数字田园都市国家构想”，旨在通过推动数字基建和培养数字人才激发地方活力，但地区间数字鸿沟的存在可能进一步引发资源单极集中。
　　第三，大量耕地“非农化”“非粮化”。为防止大米生产过剩，维持高米价，日本政府自1971年开始实施大米减产补贴政策，一方面加剧了耕地低效利用、撂荒和非农转用，另一方面促使农民为获取更高单位面积收益而改种经济作物，该政策直到2018年才被废除。同时，日本在农业现代化时期未建立遵循科学用地规律的“非农化”“非粮化”治理体系，相关约束规范不全面、不严格，直到2009年才修改《农地法》，强化对弃耕地和耕地非农转用的管制，加大对违规转用的处罚力度。近50年，日本耕地面积下降24%，撂荒和非农转用是主因，粮食作物种植面积下降48%，且其在农作物种植总面积中的占比下降超过10个百分点。
　　给我国带来的启示
　　第一，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。一是推进国土空间规划法立法，及时将“多规合一”改革成果上升为法律制度。发挥总体规划的战略引领作用，推动总体规划与专项规划和详细规划有机衔接，总结地方先行先试经验，健全规划实施传导机制。二是完善国土空间用途管制和规划许可制度，提高差别化、精细化用途管制水平。按照业态类型和用地特点制定分类管理措施，明确农业、生态、城镇空间在规模、结构、布局、用途等方面的底线边界，推进用途转用审批和规划许可“多审合一”。三是加强国土空间规划实施和用途管制监督管理，严肃查处各类违反规划和用途管制要求的建设行为。
　　第二，巩固和完善农村基本经营制度。一是稳定农村土地承包关系，完善农村承包地“三权分置”的法律法规和政策体系。促进农地确权、“三权分置”改革和第二轮土地承包到期后再延长三十年政策有机衔接，稳步探索建立农户承包地自愿有偿退出机制，支持农民“离土”退休金制度创新。二是健全土地经营权流转服务体系，推动形成土地经营权风险防范及保障机制。三是加大对规模经营主体的支持力度，健全工商资本租赁农地风险防范机制。采取投资补助、以奖代补、财政贴息等方式，支持新型农业经营主体建设高标准农田，推动各地建立工商资本流转土地资格审查和项目审核制度，坚决遏制“非农化”“非粮化”倾向。
　　第三，健全同宏观政策与区域发展高效衔接的土地管理制度。一是提高土地政策在宏观经济治理体系中的地位，增强宏观政策取向一致性。用好土地政策工具箱，加强财税、就业、产业、区域、环保、土地等政策协调配合，确保各领域政策同向发力、形成合力。二是完善土地市场制度和规则，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。改革完善耕地占补平衡制度，健全建设用地二级市场交易规则、交易服务平台，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革。三是探索跨区域一体化土地管理机制，促进跨区域资源要素优化配置。支持探索跨区域统筹土地指标、盘活空间资源的土地管理机制，健全跨区域土地开发合作互助机制和利益补偿机制，推动土地管理与公共服务共建共享紧密结合。
　　（《中国经济时报》2025-07-22，中国社会科学院日本研究所 闫坤、周旭海）